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行政复议受理范围及审查时间的计算 ——甲某与某市人民政府行政纠纷案评析

【基本案情】

       2014年9月16日,某市规划局、某市园林文物局以 《关于要求同意对历史建筑“某桥”进行异地迁建保护的请示》(以下简称103号请示)共 同致函省建设厅、省文物局, 根据 《历史文化名城名镇名村 保护条例》 第三十四条的规 定,请求省建设厅、省文物局 同意对某市历史建筑“某桥” 进行异地迁建保护方案。2015 年 3 月 20 日,某市规划局以(2015) 年第 094 号政府信息公 开答复书,依市民甲某的申请向其公开了 103 号请示。2015 年4月10日某市规划局收到甲 某的行政复议申请书,复议请 求事项为“依法确认 103 号请 示违法、违规,并责令被申请 人恢复二处历史建筑原状”。 2015年4月16日,某市规划局 作出 《行政复议不予受理决定 书》,内容为“你不服某市规划 局、某市园林文物局作出的《关于要求同意对历史建筑‘某 桥’进行异地迁建保护的请 示》,向本机关提出的行政复议 申请材料已收悉。经审查,该 请示系行政机关内部请求批准 的程序,并不对你的权利义务 产生直接的实际影响,不属于 《中华人民共和国行政复议法》 第二条、第六条规定的行政复 议范围。根据《中华人民共和 国行政复议法》 第十七条第一 款的规定,决定不予受理。”甲 某于2015年4月22日收到该决 定书,随后以某市人民政府为 被告向人民法院提起行政诉讼 (建设单位某市铁路东站枢纽建 设指挥部是市政府内设直属事业机构)。 一审法院判决驳回原告甲某的诉讼请求。

       甲某不服,向上一级人民法院提起上诉。称:一、103 号 请示涉及某桥、某街道路项目 建设工程施工。前者与上诉人 居住的“65-4 号”历史建筑同 于2011年12月9日被公布为 《某市第六批历史建筑保护名 单》,后者是一个不具有“三证”的非法道路项目建设工程 施工,不仅侵占上诉人居住的“65-4 号”历史建筑院落、消 防通道,影响居住采光和安 全,还侵占上诉人三间店面。 被上诉人为非法道路项目工程 施工,竟然拆除、损毁两处历 史建筑。一审法院称“103 号请示并非对外生效独立的行政行为,对公民、法人或其他组 织的权利义务不产生实际影响”,无事实依据。二、一审 法院认定被诉不予受理决定程序合法于法无据。依据 《行 政复议法》 第十七条规定,上诉人于 2015 年 4 月 9 日向被 上诉人邮寄《行政复议申请书》,4月22日收到被诉不予受 理决定,实际该决定系在八天内作出,却谎称 4 月 16 日作 出。三、基于上述错误事实,一审法院适用 《行政复议 法》 第二条、第六条规定的理由显然不能成立。

       某市人民政府答辩称:一审法院经公开开庭审理,根 据查明的事实,依法作出驳回上诉人诉讼请求的判决,事 实清楚,程序合法,适用法律正确。请求二审法院驳回上 诉,维持原判。

       二审法院经审查,对一审判决认定的事实予以确认。 认为被诉的不予受理决定具备事实和法律依据,程序合 法,一审判决认定事实清楚,适用法律正确。上诉人的上 诉理由缺乏事实和法律依据,判决驳回上诉,维持原判

【判决评析】

       本案的焦点问题包括以下两点:行政复议受理范围以 及如何计算行政复议机关收到行政复议申请后进行审查的法定期限。

         一、行政复议受理范围问题

       《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、 法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向 行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申 请、作出行政复议决定,适用本法。”第六条规定:“有下 列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申 请行政复议:(一) 对行政机关作出的警告、罚款、没收 违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销 许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不 服的;(二) 对行政机关作出的限制人身自由或者查封、 扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(三) 对行 政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书 变更、中止、撤销的决定不服的;(四) 对行政机关作出 的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不 服的;(五) 认为行政机关侵犯合法的经营自主权的; (六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其 合法权益的;(七) 认为行政机关违法集资、征收财物、 摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(八) 认为符合 法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资 格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行 政机关没有依法办理的;(九)申请行政机关履行保护人 身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没 有依法履行的;(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社 会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放 的;(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”

       《中华人民共和国行政复议法实施条例》对受理范围 做了更加详细的规定。第二十八条规定:“行政复议申请 符合下列规定的,应当予以受理:(一) 有明确的申请人 和符合规定的被申请人;(二) 申请人与具体行政行为有 利害系;(三) 有具体的行政复议请求和理由;(四) 在 法定申请期限内提出;(五) 属于行政复议法规定的行政 复议范围;(六) 属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”

       上述法律法规表明,行政复议范围限定于公民、法人 或者其他组织不服具体行政行为而提出的行政复议申请。 在理论上,具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权,针对特定的行政相对人,就特定的事项, 作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。具体行政行为的法律特征包括:(一) 具体行政行为是行政主体的法 律行为,以它所拥有的行政职权为前提。(二) 具体行政 行为只对特定对象有效,不具有普遍约束力,所谓特定对象可以是某一相对人,也可以是特定的物,还可以是特定的行为。(三) 具体行政行为能直接产生有关权利义务的 法律效果,使行政相对人的权利义务发生变化,增加或者减少。但是,这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力,对以后发生的同类事件没有效力,只是一次性处理。(四) 具体行政行为是一种单方行为,它由行政主体单方作出,其行政行为的成立不以行政相对人的同意为前提。

       本案中,甲某申请复议的行为是某市规划局、某市园 林文物局向省建设厅、省文物局上报的103号请示。《历史 文化名城名镇名村保护条例》第三十四条第三款规定“因 公共利益需要进行建设活动,对历史建筑无法实施原址保 护、必须迁移异地保护或者拆除的,应当由城市、县人民 政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门,报省、自 治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物 主管部门批准”,据此,该请示行为只是下级行政机关依照法规规定向上级行政机关作出的报批请示,并非对外生 效的独立行政行为,对公民、法人或其他组织的权利义务 均不产生实际影响,因此不是具体行政行为,当然也就不 属于行政复议的受案范围。故市规划局对于甲某的复议申 请不予受理并无不当,甲某的诉讼理由不能成立,诉讼请 求应不予支持。

       二、如何计算行政复议机关收到行政复议申请后进行 审查的法定期限

        中华人民共和国行政复议法》 第十七条第一款规定: “行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理, 并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关 受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关 提出。”第四十条第二款规定:“本法关于行政复议期间本案中,某市规划局于 2015 年 4 月 10 日收到甲某的复 议申请,4 月 16 日作出复议决定,4 月 17 日向甲某邮寄, 其间4月11日、12日为双休日,并未超过五日的法定期限,因此甲某对此提出的上诉理由不能成立。有 关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日,不含节假日。”

(作者:李袁婕;转自中国文物报)


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